Kommunale Wärmeplanung und Wärmenetze: Worauf Stadtwerke jetzt achten müssen

Schwerpunkt 1 unserer Reihe für kommunale Energieversorger. Mit der nahenden Frist des 30.06.2026 für Großstädte rückt die kommunale Wärmeplanung ins Zentrum der strategischen Agenda. Hinzu kommt die für 2026 angekündigte Novelle des GEG hin zu einem Gebäudemodernisierungsgesetz – und die fortbestehende Frage, wie Fernwärme-, Nahwärme- und kalte Nahwärmenetze rechtlich sauber strukturiert werden.

Auf einen Blick

  • Großstädte mit über 100.000 Einwohnern müssen bis zum 30.06.2026 einen Wärmeplan vorlegen, übrige Kommunen bis zum 30.06.2028.
  • Die BEW-Förderung ist beihilferechtlich notifiziert und verlangt eine sorgfältige Strukturierung – insbesondere bei Co-Investoren und Kumulierung mit anderen Beihilfen.
  • Der Anschluss- und Benutzungszwang ist verfassungsrechtlich anspruchsvoll und nur auf belastbarer Tatsachengrundlage zu rechtfertigen.
  • Die Novelle des GEG hin zum Gebäudemodernisierungsgesetz (GModG) ist 2026 in der politischen Umsetzung – mit erheblichen Folgen für die Investitionsplanung in Wärmenetze.
  • Preisanpassungsklauseln in Fernwärmeverträgen sind nach § 24 Abs. 4 AVBFernwärmeV und der BGH-Rechtsprechung ein wirtschaftliches Risiko ersten Ranges.
  • Nahwärme- und kalte Nahwärmenetze erfordern eigene rechtliche Strukturierung – sie sind Teil der Wärmewende, aber rechtlich nicht deckungsgleich mit klassischer Fernwärme.

Die kommunale Wärmeplanung als rechtlicher Knotenpunkt

Mit dem Wärmeplanungsgesetz (WPG) hat der Gesetzgeber den Kommunen eine Aufgabe übertragen, die rechtlich, technisch und wirtschaftlich gleichermaßen anspruchsvoll ist: die flächendeckende Planung der zukünftigen Wärmeversorgung. Stadtwerke sind in diesem Prozess die operativen Akteure – als Wärmenetzbetreiber, als Berater der kommunalen Aufgabenträger und als Investoren in die neue Infrastruktur.

Die rechtliche Komplexität der Wärmeplanung erschließt sich erst, wenn man die Vorschriften des WPG nicht isoliert betrachtet, sondern im Verbund mit dem Gebäudeenergiegesetz, dem Beihilferecht der Europäischen Union, den Gemeindeordnungen der Länder, dem Vergaberecht, der AVBFernwärmeV und dem Energiewirtschaftsgesetz. Genau diese Verbundsicht ist es, die in der Praxis häufig zu kurz kommt.

Die GEG-Novelle: Vom Gebäudeenergiegesetz zum Gebäudemodernisierungsgesetz

Eine Besonderheit der aktuellen Lage ist, dass die rechtliche Grundlage des Heizungstauschs selbst im Umbruch ist. Die Bundesregierung hat angekündigt, das Gebäudeenergiegesetz grundlegend zu überarbeiten und in ein Gebäudemodernisierungsgesetz (GModG) zu überführen.

Aktueller Stand

Die Eckpunkte zum Gebäudemodernisierungsgesetz wurden am 24. Februar 2026 veröffentlicht. Der Referentenentwurf befindet sich seit Anfang Mai 2026 in der Ressortabstimmung; die Befassung im Bundeskabinett ist für den 13. Mai 2026 vorgesehen. Eine Verabschiedung wird vor Juli 2026 angestrebt, gekoppelt an die nationale Umsetzung der EU-Gebäuderichtlinie (EPBD). Bis zum Inkrafttreten der Novelle gilt das GEG 2024 unverändert weiter.

Inhaltlich sehen die Eckpunkte einen Paradigmenwechsel vor: Die 65%-Pflicht erneuerbarer Energien für neue Heizungen soll entfallen. An ihre Stelle tritt ein technologieoffener Ansatz mit einer steigenden Quote für klimaneutrale Brennstoffe (Grüngas, Bio-Heizöl) – die sogenannte „Bio-Treppe" mit zunächst niedrigen Anteilen ab 2029, die schrittweise bis 2040 ansteigen sollen. Die Verzahnung mit der kommunalen Wärmeplanung soll erhalten, aber vereinfacht werden.

Für Stadtwerke ergeben sich daraus mehrere strategisch relevante Konsequenzen. Erstens: Die Anschlussattraktivität klassischer Wärmenetze wird mit einer technologieoffenen GModG-Lösung tendenziell relativiert, weil moderne Gas- und Ölheizungen mit Bioquoten als Alternative zulässig bleiben. Zweitens: Eigentümer, die auf Klarheit warten, könnten Investitionsentscheidungen weiter aufschieben. Drittens: Die Investitionsrechnung für Wärmenetzprojekte muss die Unsicherheit über die zukünftige Anschlussdichte abbilden.

In meiner Beratungspraxis empfehle ich, Wärmenetzprojekte bereits jetzt mit Sensitivitätsanalysen zu unterlegen, die unterschiedliche Anschlussszenarien berücksichtigen. Die Investition in eine Wärmenetztrasse ist in der Regel auf Jahrzehnte angelegt – die rechtlichen Rahmenbedingungen können sich innerhalb dieser Zeit mehrfach ändern.

BEW-Förderung: Beihilferechtliche Strukturierung als Erfolgsfaktor

Die Bundesförderung für effiziente Wärmenetze (BEW) ist das zentrale Finanzierungsinstrument für den Aus- und Umbau von Wärmenetzen. Sie fördert Machbarkeitsstudien, Investitionen in Netze und Erzeugungsanlagen sowie – im Modul 4 – die laufende Einspeisung erneuerbarer Wärme. Wirtschaftlich entscheidet die BEW häufig über die Tragfähigkeit eines Wärmenetzprojekts.

Rechtlich entscheidend ist die beihilferechtliche Strukturierung. Die BEW ist nach den EU-Beihilfeleitlinien für Klima-, Umweltschutz- und Energiebeihilfen (KUEBLL) notifiziert. Die Inanspruchnahme setzt voraus, dass das Stadtwerk nicht als „Unternehmen in Schwierigkeiten" im Sinne des Artikels 2 Nr. 18 AGVO einzustufen ist. Diese Selbsterklärung ist subventionserheblich im Sinne des § 264 StGB; eine sorgfältige Prüfung der Eigenmittelposition – bei kommunalen GmbH und insbesondere bei der GmbH & Co. KG – ist unerlässlich.

Hinzu kommt die Frage der Kumulierung. In Mandaten zur Wärmenetzentwicklung sehe ich wiederkehrend, dass parallel BEW-Förderung, KfW-Mittel, Landesförderungen und teils kommunale Eigenmittel eingesetzt werden. Die beihilferechtlichen Höchstintensitäten und die Kumulierungsregeln müssen vorab geprüft und dokumentiert werden – nachträgliche Korrekturen sind regelmäßig mit Rückforderungsrisiken verbunden.

Praxishinweis

Bei der Beteiligung privater Co-Investoren an einem geförderten Wärmenetz ist besondere Vorsicht geboten. Die beihilferechtliche Begünstigung muss verlässlich beim förderfähigen Empfänger verbleiben; eine mittelbare Begünstigung der Co-Investoren über vorteilhafte Vertragskonditionen kann die Förderung gefährden. Eine vertragliche und gesellschaftsrechtliche Strukturierung mit Blick auf den „Markt für Wärmeversorgung" ist daher frühzeitig zu erarbeiten.

Fernwärmeverträge und Preisanpassungsklauseln

Die Wärmeplanung bringt nicht nur Investitions- und Förderfragen mit sich, sondern auch eine konkrete vertragsrechtliche Herausforderung: die rechtssichere Gestaltung der Versorgungsverträge mit den Anschlussnehmern. Im Zentrum steht die Preisanpassungsklausel, mit der die langfristige Bindung an einen einmal kalkulierten Wärmepreis aufgelöst und die Versorgung wirtschaftlich gehalten wird.

§ 24 Abs. 4 AVBFernwärmeV stellt strenge Anforderungen an Preisänderungsklauseln in Fernwärmeverträgen. Die Klausel muss sowohl die Kostenelemente der Erzeugung und Bereitstellung als auch die Marktverhältnisse auf dem Wärmemarkt angemessen abbilden. Beide Elemente müssen in der Klausel sichtbar werden – eine reine Indexierung an Bezugskosten oder Brennstoffpreisen ohne Marktelement führt nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur Unwirksamkeit.

Die wirtschaftlichen Folgen unwirksamer Klauseln sind erheblich. Anschlussnehmer können auf den ursprünglich vereinbarten Preis zurückfallen, mit Rückforderungsansprüchen für die Vergangenheit – häufig über mehrere Jahre. Versorger müssen ihre Preisbasis dann rückwirkend rekalibrieren, was nicht nur zu Erlöseinbußen führt, sondern auch erhebliche operative und kommunikative Folgen für die Kundenbeziehungen hat.

In der Beratungspraxis sehe ich drei wiederkehrende Konstellationen: Erstens Bestandsklauseln, die jahrelang unbeanstandet angewendet wurden und im Lichte aktueller BGH-Entscheidungen neu zu bewerten sind. Zweitens neue Wärmenetzprojekte, bei denen die Klausel von Beginn an auf die spezifischen Kosten- und Marktstrukturen des Projekts zugeschnitten werden muss. Drittens die Frage, wie Klauseln gestaltet werden, wenn das Wärmenetz – etwa durch Einbindung von Großwärmepumpen, Flusswärme oder Geothermie – eine völlig neue Erzeugungsstruktur erhält, die mit den klassischen Indizes (Heizöl, Gas) kaum noch korreliert.

Praxishinweis

Wir empfehlen Stadtwerken, ihre Bestandsklauseln in Fernwärmeverträgen periodisch zu überprüfen und an die aktuelle Rechtsprechung anzupassen. Bei der Dekarbonisierung bestehender Wärmenetze – etwa durch Integration erneuerbarer Erzeugung – sind die Klauseln oft ohnehin neu zu kalibrieren, was die Gelegenheit bietet, die Wirksamkeit gerichtsfest abzusichern.

Anschluss- und Benutzungszwang: Verfassungsrechtlicher Drahtseilakt

Damit ein Wärmenetz wirtschaftlich tragfähig ist, benötigt es Anschlussdichte. Viele Kommunen erwägen daher den Erlass einer Satzung über den Anschluss- und Benutzungszwang. Rechtsgrundlage sind die Gemeindeordnungen der Länder, die in der Regel ein „dringendes öffentliches Bedürfnis" voraussetzen.

Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine solche Satzung sind hoch. Der Zwang greift in das Eigentumsgrundrecht (Art. 14 GG) und in die allgemeine Handlungsfreiheit der Anschlussnehmer ein. Die jüngere verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung verlangt, dass die Kommune die Wirtschaftlichkeit des Netzes, die Klimaschutzziele und die individuellen Belange der betroffenen Eigentümer auf einer belastbaren Tatsachengrundlage abwägt. Eine Satzung „auf Vorrat" ohne konkrete Investitionsentscheidung und ohne tragfähige Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ist regelmäßig angreifbar.

In der Beratungspraxis stellen sich darüber hinaus konkrete Detailfragen: Welche Befreiungstatbestände sind für Bestandsanlagen mit Restnutzungsdauer vorzusehen? Wie ist mit Eigentümern umzugehen, die bereits in Wärmepumpen oder Photovoltaik mit Eigenversorgung investiert haben? Wie sind Übergangsfristen und Härtefallregelungen auszugestalten, damit die Satzung gerichtsfest bleibt?

Nahwärme- und kalte Nahwärmenetze als Beratungsschwerpunkt

Die kommunale Wärmeplanung führt nicht zwingend zu klassischen Fernwärmenetzen. Viele Stadtwerke prüfen – häufig in Quartiersprojekten oder Gewerbegebieten – Konzepte für Nahwärme und insbesondere für kalte Nahwärmenetze. Beide Modelle haben rechtliche Besonderheiten, die in der Strukturierung berücksichtigt werden müssen.

Nahwärmenetze sind räumlich begrenzte leitungsgebundene Wärmeversorgungssysteme, typischerweise innerhalb eines Quartiers, eines Gewerbegebiets oder einer Wohnsiedlung. Sie unterliegen je nach Größe und Strukturierung der AVBFernwärmeV – allerdings mit Auslegungsspielräumen, etwa bei der Frage, ob ein geschlossener Anschlusskreis (z. B. innerhalb einer einzigen Wohnungseigentümergemeinschaft) überhaupt als Fernwärmeversorgung im Sinne der Verordnung einzuordnen ist. Die vertragliche Gestaltung der Anschluss- und Versorgungsverhältnisse, die Eigentumsverhältnisse an Hausanschluss- und Übergabestationen sowie die Abrechnungsmodelle sind jeweils projektspezifisch zu klären.

Kalte Nahwärmenetze arbeiten mit deutlich niedrigeren Vorlauftemperaturen (typischerweise zwischen 5 und 25 Grad Celsius) und nutzen häufig oberflächennahe Geothermie, Abwasserwärme oder Umweltwärme als Quelle. Beim Anschlussnehmer bringt eine dezentrale Wärmepumpe das Medium auf das benötigte Temperaturniveau. Rechtlich ergeben sich daraus mehrere Besonderheiten: die hybride Schnittstelle zwischen leitungsgebundener Wärme- und dezentraler Stromversorgung, die wechselseitige Abhängigkeit von Netz- und Gebäudetechnik, beihilferechtliche Aspekte (insbesondere bei Förderung über die BEW oder Landesprogramme) sowie die Anwendbarkeit der AVBFernwärmeV. Auch die GModG-Novelle wirft die Frage auf, wie kalte Nahwärme aus Sicht der erneuerbaren-Energien-Quote einzuordnen ist – ein Punkt, der in den bisherigen Eckpunkten nicht abschließend geklärt ist.

Wir begleiten Stadtwerke in beiden Konzepten – von der frühen Machbarkeitsphase über die Förderstrategie bis zur vertraglichen Umsetzung mit Anschlussnehmern, Wärmequellenpartnern und Generalunternehmern.

Schnittstelle zum Gebäudeenergiegesetz und seiner Novelle

Das Gebäudeenergiegesetz – und perspektivisch das Gebäudemodernisierungsgesetz – knüpft die Anwendbarkeit seiner verschärften Anforderungen an den Heizungstausch maßgeblich an die kommunale Wärmeplanung. Sobald ein Wärmeplan rechtskräftig ein Gebiet als Wärmenetzgebiet ausweist, treten verschärfte Pflichten in Kraft. Bis dahin gelten Übergangsregelungen.

Diese Verzahnung hat erhebliche praktische Konsequenzen. Eigentümer haben ein Interesse an Klarheit über die Wärmeversorgung ihres Gebiets, um Investitionsentscheidungen zu treffen. Stadtwerke wiederum benötigen Planungssicherheit, ob eine Wärmenetzversorgung in einem bestimmten Gebiet realistisch ist. Der Zeitpunkt der Festsetzung des Wärmeplans wird damit zu einer wirtschaftlich und rechtlich entscheidenden Größe – mit unmittelbaren Folgen für Anschlusszahlen, Netzauslastung und Wirtschaftlichkeit. Die GModG-Novelle wird die Frage nicht entschärfen, sondern in eine technologieoffenere Gestalt überführen; die Bedeutung des Wärmeplans als Steuerungsinstrument bleibt erhalten.

Vergaberechtliche Aspekte beim Wärmenetzausbau

Der Aufbau neuer oder die Erweiterung bestehender Wärmenetze berührt regelmäßig vergaberechtliche Vorgaben. Für Stadtwerke als öffentliche Auftraggeber im Sinne des § 99 GWB gelten die Vorschriften über öffentliche Aufträge und Konzessionen. Insbesondere bei der Beauftragung von Generalunternehmern, bei der Vergabe von Bauleistungen für Trassen und Erzeugungsanlagen sowie bei der Strukturierung von Public-Private-Partnership-Modellen sind die einschlägigen Schwellenwerte, Vergabearten und Bekanntmachungspflichten zu beachten.

Eine besondere Konstellation entsteht, wenn ein Wärmenetz im Rahmen eines Konzessionsmodells nach den Vorgaben der Konzessionsvergabeverordnung (KonzVgV) vergeben wird. Hier verbinden sich vergaberechtliche, kommunalrechtliche und energiewirtschaftliche Anforderungen zu einem komplexen Geflecht, das in der frühen Strukturierungsphase erhebliche Gestaltungsspielräume eröffnet.

Risiken bei nicht fristgerechter Wärmeplanung

Die Frist des 30.06.2026 für Großstädte ist ambitioniert. Verzögert sich die Wärmeplanung, drohen mehrere Risiken: Übergangsregelungen verlängern sich faktisch, Investitionsentscheidungen von Eigentümern werden hinausgeschoben, Förderaufrufe der BEW können möglicherweise nicht in Anspruch genommen werden, und kommunale Investitionsentscheidungen verzögern sich.

Aus haftungsrechtlicher Sicht stellt sich für Geschäftsführungen kommunaler Energieversorger die Frage, inwieweit die nicht rechtzeitige Vorbereitung auf das Wärmenetzgebiet später als Pflichtverletzung bewertet werden könnte – etwa wenn dadurch Fördermittel verloren gehen oder die Wettbewerbsposition gegenüber Drittanbietern beeinträchtigt wird.

Handlungsempfehlung

Stadtwerke sollten die Wärmeplanung nicht als reines Pflichtprogramm der Kommune begreifen, sondern als strategischen Hebel mit erheblichen rechtlichen Schnittstellen. Ich empfehle eine integrierte Bearbeitung in fünf Schritten:

Erstens die rechtliche Standortbestimmung: Welche Wärme-, Nah- und gegebenenfalls kalten Nahwärmenetze betreibt das Stadtwerk bereits, welche sind in Planung, welche förderrechtliche und beihilferechtliche Ausgangslage besteht? Zweitens die Förderstrategie: Welche BEW-Module, welche flankierenden Förderprogramme, welche Kumulierungsstrategie? Drittens die Vertragsstrategie: Sind die Preisanpassungsklauseln in Bestandsverträgen mit der aktuellen BGH-Rechtsprechung vereinbar – und wie sehen die Klauseln für neue Projekte aus? Viertens die Satzungsstrategie der Kommune: Wann, in welchen Gebieten, mit welcher Reichweite und mit welchen Befreiungstatbeständen ist ein Anschluss- und Benutzungszwang vertretbar? Fünftens die vertragliche und vergaberechtliche Strukturierung: Eigenrealisierung, Kooperation mit Dritten, Konzessionsmodell?

Eine integrierte Roadmap, die diese Schritte verbindet und die Unsicherheit aus der laufenden GModG-Novelle berücksichtigt, schafft Rechtssicherheit, vermeidet Förderrisiken und positioniert das Stadtwerk im sich neu ordnenden Markt für leitungsgebundene Wärme.

Reihe „Stadtwerke 2026"

Begleitung von Wärmenetzprojekten

Wir beraten Stadtwerke, kommunale Energieversorger und kommunale Aufgabenträger in allen rechtlichen Fragen der kommunalen Wärmeplanung – von der beihilferechtlichen Strukturierung der BEW-Förderung über die Satzung zum Anschluss- und Benutzungszwang, die Gestaltung von Fernwärme-Preisklauseln und die Strukturierung von Nahwärme- und kalten Nahwärmenetzen bis zur vertraglichen Umsetzung.

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Autor

Jasper Stein

Rechtsanwalt und Geschäftsführer der Stein Rechtsanwaltsgesellschaft mbH

Dieser Beitrag ersetzt keine Einzelfallberatung. Die geschilderten Beobachtungen aus der Beratungspraxis sind allgemein gehalten und geben keine konkreten Mandatsverhältnisse wieder. Der Stand der GEG-Novelle (Gebäudemodernisierungsgesetz) gibt die zum Zeitpunkt der Veröffentlichung öffentlich verfügbaren Informationen wieder; das parlamentarische Verfahren ist im Fluss.

EnergierechtJasper SteinStein Rechtsanwälte SteuerberaterKommunale Wärmeplanung, Wärmeplanung, Fernwärme, Nahwärme, GEG, BEW-Förderung, Beihilfenrecht, Energierecht, Vergaberecht